特约作者 林永生

　　对任何国家而言，确保居民饮用水安全，是立国之本，是经济与社会可持续发展的基本条件。但是，就目前公开发布的数据和报道研判，国内水污染状况比较严重，已经出现自上而下式的蔓延，引发多地居民恐慌，亟待追溯造成当前国内水污染的根本原因，并据此提出应对之策。

死猪死鸭漂浮江河

　　今年三四月间，大量死猪死鸭漂浮江河。比如，上海黄浦江水域上游、福建龙岩龙津河上游、湖南浏阳河等处漂浮大量死猪，四川眉山、泸州等多地出现死鸭死猪抛尸江河，其中尤以黄浦江上游水域漂浮大量死猪事件引起社会广泛关注。“嘉兴”“死猪”“黄浦江”等词成了媒体上的热词。
　　为何人们会把大量死猪扔进显而易见的江河水中？见诸媒体的报道中，多聚焦于死猪处理的成本过高而政府给予的补贴过低问题。
　　比如，在浙江嘉兴地区，处理死猪的农户每头可以获得80元补助，但在实际操作过程中，因为死猪数量太大，补贴不到位现象较突出。
　　同时，对病死猪的处理主要采取厌氧发酵，需要占用土地，而现有土地资源处在超负荷状态，平均每头死猪处理成本可能远超过80元。
　　但是，这种解读存在很大局限性，也就是说，对任何一个农户或饲养场而言，对死猪做无害化处理，除了要耗费显性成本，还包括隐形成本或机会成本，比如一个农户雇人处理死猪，支付的工资和其他类型的直接花费是显性成本，但他（她）在整个过程中还要耗费很多时间、精力，这些时间和精力如果用于做别的事情，还会带来额外收益，这些算作死猪处理的隐形成本或机会成本。
　　把农户或饲养场乱扔死猪的现象归因为政府补贴太低的解读，实际是认为，如果政府不能够补贴对死猪进行环保化处理所耗费的全部成本，农户就应该乱扔死猪。这显然是错误的，其根本缺点在于忽略了环境保护中的企业和居民责任，本质上是一种“经济靠市场、环保靠政府”的片面观点。
　　一般来说，农户对死猪的处理大致有五种方式：一是良心发现，自己掏腰包对死猪做最好的无害化处理；二是政府补贴一部分、居民掏一部分，共同对死猪做无害化处理；三是完全由政府来补贴农户或专业公司收集、处理死猪，并用公共财政补贴全部成本；四是政府不补贴或补贴力度不够，农户不选择无害化处理死猪而是将其随便乱扔；五是政府不补贴或补贴力度不够，农户同样不选择无害化处理死猪，反而将其卖给饭店，再上餐桌。
　　第一种方式要求农户具有极高的道德素质、法律意识等；第三种方式要求政府具有极为雄厚的公共财力，均属于理想状态；第二种是当前在嘉兴等地采用的处理方式，但效果不理想；第五种处理方式显然是违法的；第四种方式则是大量死猪漂浮江河的直接原因。
　　笔者认为其根本原因在于以下两点：一是农户未意识到自己在环境保护中的责任，未认识到自己并不具有随意乱扔死猪、污染环境的权利；二是现行的《环境保护法》《水污染防治法》在立法、普法、司法等环节均有不足，亟待完善。
　　在立法环节，从1979年试行，到1989年正式实施，再到2012年修正的《环境保护法》，以及2008年2月修订通过、2008年6月实施的《水污染防治法》等，其绝大多数条款都是强调各级政府和主要的污染企事业单位在环境保护中的责任和义务，只是笼统提及公民个体责任问题。
　　如《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《水污染防治法》第十条规定“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举，县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励”。
　　在《水污染防治法》的第三章“水污染防治的监督管理”中，除了政府及相关环境保护部门职责，主要针对“向水体直接或间接排放污染物的企业事业单位和个体工商户”；在第四章“水污染防治措施”中明确规定了禁止向水体排放的各类污染物，但主要是指污水和废水。
　　对于其他污染物，尽管也有规定，比如第二十九条“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器”，第三十四条“禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物”，但没有任何条款明确说明，未经处理的死猪、死鸭等家禽属于污染物并禁止投放水体。
　　普法环节的不足主要表现为一般居民不太了解相关环保法律法规，更不清楚个人在环境保护中的责权利边界，这归因于普法的力度不够或方式不科学。
　　司法环节的不足主要表现为对污染环境的企业和个人，违法不究或执法不严。

深层排污与红色地下水

　　目前国内的水污染形势严峻，已从地表水蔓延至地下水。死猪死鸭漂浮江河，应该属于典型的水污染事件。尽管事发地政府很快宣布水质检测合格或者给出其他更为专业性的解释，但难以服众，更难消除恐慌，反而会成为一种闹剧。
　　3月18日，美国NBC著名脱口秀节目“今夜秀”对所谓“万余头死猪不会影响水质”的说法给予犀利嘲讽：“竟然宣称死猪不会影响饮用水水质，一万三千头腐烂死猪都没影响，那你的饮用水质量得有多差啊？哦，其实跟平时一个味儿啊，我就喜欢熏肉味的饮用水??”
　　类似水污染散布于随处可见的江河之中，属地表水系，能够直接察觉，治理相对容易。在中国655个城市中有400多个是以地下水为饮用水源的，也就是说有60%以上的城市主要饮用水源是靠地下水，若地下水被污染，危害更大、更为隐蔽、更难治理，也更容易造成民众恐慌。
　　先是年初网爆“山东潍坊等地许多企业将污水排到1000多米的水层污染地下水”，引起极大关注。尽管潍坊市政府回应称，“市环保局已排查企业715家，暂未发现贴文所反映的问题”，但民众对水质安全的恐慌和担忧并未消除。
　　然后，央视援引国土资源部下属科研机构的一份研究报告称，“华北平原浅层地下水综合质量整体较差，几乎已无一类地下水，可以直接饮用的一到三类地下水仅占22.2%”。
　　4月初，媒体曝光河北省沧县张官屯乡小朱庄村发现大量红色地下井水。很长时间以前，该村浅层地下水就变成了红色，小朱庄村于2002年又打了一口400米深的井，供全村人饮用，尽管井水颜色和口感均无异样，但没人敢喝，村民多用此水洗衣服和洗澡，购买桶装纯净水做饭和饮用。
　　当地环保局长却用“水煮红小豆”来解释：“红色的水不等于不达标的水，你有的红色的水，是因为物质是那个色的，对吧，你比如说咱放上一把红小豆，那里面也可能出红色对吧，咱煮出来的饭也可能是红色的，不等于不达标。”
　　此言既出，引发专家、网民炮轰，并被戏称为“红豆局长”。4月5日下午，河北沧县县委常委会研究决定，免去其环保局党组书记职务，建议免去其环保局局长职务，提交县人大常委会决定。
　　该村方圆五公里内只有一家化工厂，1988年就已经建厂，在当地存在长达23年，虽然该厂2011年停厂，但是，在停产之前，这家工厂排出来的废气和废水一直散发着酸臭的气味。从1998年开始，小朱庄全体村民曾多次向有关部门反映本村的水质状况，环保部门对水质的检测结果却都是合格的。
　　那么，究竟是谁污染了该村地下水？当前舆论主要归咎于两大因素，一是该村化工厂超标排放而且处置方式不当，二是环保部门不作为，监督管理不严，甚至助纣为虐，出具水质监测或环保“达标”的虚假报告。
　　此外，笔者认为，还有两方面原因：
　　第一，当地环保部门缺乏独立性，在具体决策过程中可能受到了来自于其他各方的影响。
　　环保部门需要在政策制定、执行、监督等方面具备相对独立性，但在实践中，显然受到很多相关部门的制约和影响。比如该村化工厂能够建成并持久运营，为地区经济增长助力、创造财税、拉动就业、提高居民收入等，都会是上级部门看重的因素，进而会对环保部门的决策施加影响。当然，也不排除环保部门因自身利益而决策不客观的现象。
　　第二，各界仍未就环境保护重要性和紧迫性达成共识。迄今，国内部分政府官员、甚至知名专家学者对当今时代背景和形势出现误判，认为眼下中国仍然以发展经济为先，对环境污染也需采取渐进式治理。比如，国内接连出现大面积雾霾天气后，类似观点经常见诸主流报端——“诸如雾霾等环境污染是经济增长过程中必然出现的现象，上个世纪中后期的伦敦烟雾事件、洛杉矶烟雾事件，均发生在经济高速发展的英国和美国，也是花费了数十年时间才治理好?”
　　这些观点初听颇有道理，因此也很有市场，但仔细分析，则漏洞百出：
　　首先，这种观点隐含的意思就是中国只能走发达国家“先污染、后治理”的老路，本质上是否定绿色与发展可以并行不悖，显然忽略了后发优势，即后来者可以通过技术革新和政策创新等方式完成赶超战略。
　　其次，这种观点忽略了时代背景和空间区域的变化。世易时移，当今世界已经进入环境决定经济（即环境优先）时代，绿色浪潮席卷全球，大到国家、小到企业，谁拥有绿色竞争力，谁就会主导未来的发展和竞争。与此同时，中国不同于欧美，人口众多是中国最基本的国情。无论是雾霾、水污染等环境问题、还是核电安全问题，区域内部和周边密集分布了大量人口，一旦问题失控，后果会非常严重。
　　近年来，一些地方政府上马钢铁、化工等高能耗、高污染产业项目，引致大量群体性环境事件，从大连、厦门到什邡、启东和宁波，严重危及社会稳定，加强污染治理已经刻不容缓。
　　总之，从整体上看，许多地方的政府对环境保护重要性和紧迫性的认识仍然不够，绿色发展的理念大多停留在口号和形式上，缺乏严格贯彻落实的勇气。

治理之策

　　对于中国水污染、乃至更广泛意义上的环境污染的治理之策，至少要包括以下四点：
　　一是多管齐下，凝聚各界对环境优先的共识。中国已经进入了环境优先的时代，凝聚这种共识，利于消除地方政府对绿色发展的顾虑，坚定绿色发展的信心。至于凝聚共识的方式，建议多管齐下，比如扩大媒体报道、强化干部培训、优化政绩考核等。
　　二是深化体制机制改革，进一步优化环境立法、普法、司法等环节，增强环保部门的独立性和客观性。
　　体制机制改革，并不是简单地提高相应主管部门行政级别或统筹层次，如机构升格或成立国家层面的指导委员会。体制改革一定要明晰目的，服务于机构职能转变，就环境治理而言：首先要增强环保部门的独立性和客观性。
　　所谓独立性，体现在中央层面，即环保部直属于国务院领导，其制定环保政策法规或进行环境质量监督、评估等不受任何其他部委的干预或影响。
　　体现在地方层面，要求地方环保部门服从环保部的纵向领导，本级地方政府不得干预。
　　所谓客观性，是指通过完善相关的立法、司法程序，加强监督体制建设。比如，促进环保部门决策的客观与公正，尤其需要建立环境决策失误的责任追究和惩罚机制。否则，会把环境污染治理领域的体制机制改革变成环保部门的“扩权”行动。
　　三是建立环境治理的成本分摊机制。成本分摊机制是改善环境治理的关键抓手。所谓“成本分摊机制”，是指通过合适的制度设计，让环境保护和治理的成本在全社会进行分摊。之所以要实行成本分摊，根源于环境治理中政府、企业和居民的责任分摊和功能边界。
　　四是提出并落实单位GDP污染强度指标，在经济结构较难调整的情况下发掘技术治污的潜在效应。基于本国实际，相当长的时间内，以煤为主的能源消费结构不会改变。同样，大力发展重化工业是中国工业化和新型城镇化加速推进过程中的必然要求。
　　一方面要加强环境污染治理，一方面又要坚持燃煤为主和大力发展重化工业，破解这种环境保护与经济发展之间矛盾的关键就是要提出并落实单位GDP污染强度指标，发掘技术效应对环境污染治理的贡献。
　　笔者近期的一项研究显示，如果以单位工业增加值污染强度变化率衡量的技术效应变化1个百分点，则会使工业废气排放量的变化幅度增加1.09个百分点。■

　　作者为北京师范大学中国市场经济研究中心副主任