十八大报告和年末的中央经济工作会议，把城镇化提到一个新的战略高度，提出城镇化是中国实现经济结构战略性调整的重点，也是扩大内需的最大潜力所在。

　　中国城镇化之路已走过30余年，期间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率，从1978年的17.9%提高至2011年的51.3%。但中国城镇化水平仍然相对滞后于经济发展阶段和工业化水平。

　　而且，经济转轨过程中推进的城镇化，在提高效率的同时也带来不少新问题：城市发展和资源环境的矛盾日益凸显，城乡居民收入差距扩大，游走在城市和农村夹层的农民工群体日益庞大，成为社会管理难题。城乡二元户籍制度已经成为城镇化进一步推进的瓶颈。

　　危机前美国等发达经济体负债消费提供市场、中国等发展中经济体提供低成本商品的全球市场供求体系已被打破。中国经济增长亟待挖掘国内需求。加快城镇化发展，不仅是后危机时代中国寻求新增长动力的短期策略，更是中国经济结构转型的长期战略选择。

　　如何在加快城镇化发展速度的同时，提高城镇化的质量，并避免各级城市盲目扩张、投资过热和债务负担加重等副产品，是下一步的关键。千头万绪，如何推进？带着这些问题，财新记者12月28日专访国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河。

　　【对话摘登】

　　财新记者：中国城镇化已经推进多年，为什么当前又要特别强调？

　　马晓河：这是新形势下中国经济谋求可持续发展的需要。目前中国最大的挑战是，现有经济结构遇到国际国内环境变化，继续沿着以往的发展道路难以为继。

　　中国产业结构是典型的国内生产大于消费，目前正遭遇国际上两方面的严峻挑战。第一，外需减少。美欧等发达国家在去杠杆化，压缩财政支出，政府购买力下降；同时，失业率偏高，消费者信心不足，家庭储蓄率在上升，私人消费率下降，导致进口需求下降。中国近一半的出口是这些国家，现在要想继续依赖出口拉动经济难度越来越大。

　　第二，供给替代。一批发展中国家，如孟加拉、斯里兰卡、印尼、越南、印度等，纷纷向中国学习，大办园区、招商引资，大力发展劳动密集型产业，并向美欧等发达国家出口。

　　这些国家的产品跟中国一样，也是纺织、服装、鞋帽等劳动密集型产品，但单位产品的生产成本比中国低得多，因此，他们生产的产品在国际市场上比中国更具有竞争优势。这就形成了劳动密集型产业的供给替代。

　　此外，中国国内环境也在发生变化，劳动力成本上升、人民币升值，导致中国出口产业的利润空间在不断下降，出口产业开始越来越无利可图。

　　这种情况下，中国必须寻找新的发展机制。城镇化可以在某种程度上弥补当前世界供求结构的变化，为中国经济增长提供新动力。

　　财新记者：城镇化带来的新增长动力来自哪些方面？

　　马晓河：城镇化通过供给和需求两方面来拉动经济增长。拉动投资和消费是需求面，促进产业结构调整是供给面。

　　第一是投资拉动。我们测算，目前城市每增加一个人口，全国平均增加10万元的公共设施投资，包括水电路气暖房网，以及医疗、教育、就业、养老等。

　　第二是消费拉动。农民转为市民后，由于生活方式转变，从自给、半自给状态变成商品性状态，在当前价格水平下，每个人可以增加1万元的生活消费。

　　第三是还有利于产业结构调整。城镇化有利于使一个国家的经济结构从以第二产业为主转向第三产业。因为人口集聚能带来服务业的需求增加，服务业就业人口增加和服务业价值在产业结构中的比重将提高，都改变了产业结构。制造业结构转型和升级也离不开城镇化，产业结构升级都是先在城市通过科研人员的集聚创新研发，然后通过平台示范，再推广传递到产业链条中的。

　　财新记者：官方数据显示，2011年中国城镇化率为51.3%。但你曾指出城镇化率被高估了。应当如何衡量城镇化水平？

　　马晓河：城镇化水平是按照常住城镇的人口比重来衡量。但现有体制决定了51.3%即6.9亿的城镇人口中，有一部分没有实际享受城镇化制度安排，即约1.58亿农民工。农民工进了城，但实际上消费方式、生活方式没有城镇化。城市的基础设施建设和公共服务供给政策并没有把他们当城里人。

　　所以，中国真正的城镇化人口不是6.9亿，在现有体制下，应该扣掉1.58亿农民工。严格意义上，中国的实际城镇化率应该是40%，远远落后于经济发展阶段。按照世界银行的标准，中国现在是中上等收入发展中国家，但实际城镇化率是中下等收入国家的水平。

　　财新记者：中上等收入国家合适的城镇化率应该是多高？

　　马晓河：合适的城镇化水平应该接近60%，这指的是实际城镇化率。如果中国要在本世纪中前叶，达到中等水平发达国家的城市化率，即一般在70%以上，我们还有30%的城镇化提升空间。这个空间很大，所带来的投资需求、消费需求、产业结构变迁潜力都非常大。

　　财新记者：目前，第一步是不是需要先把已经进入城镇，但还没有享受城市保障和公共服务的这部分人的问题解决？

　　马晓河：对。当前城镇化的一个重要任务是让1.58亿进城农民工中有落户意愿的人落户，变成市民。我们作过调查，很多人已经在城市工作多年，有稳定的就业、收入和住房，想落户，但由于现在的户籍制度不能落户，这部分人在进城农民工中大概是30%。但不是强制将进城的农民工都变成市民，而是在自愿的前提下，政府的体制门槛要降低，政策要开放，引导有意愿的农民落户。

　　财新记者：人们可以预计城镇化的速度会加快，同时也看到中央提出要提高城镇化的质量。如何提高质量？

　　马晓河：提高质量应该包括两个方面。第一是人口城镇化。全国人口要从农村向城市适度集中，让人口能真正通过体制改革进入城市，让农业人口顺畅地转移为城市人口，享受均等化的待遇。

　　所以，李克强副总理提出要把改革红利和城镇化结合起来，拉动中国经济。第二，城镇化的质量体现在绿色发展、低碳发展、循环发展，同时要实现集约发展。

　　财新记者：城市布局方面，这些年看到大城市不断膨胀，交通、环境不堪重负，但中小城市尤其是城镇的发展动力似乎不足。为什么会出现这种局面？

　　马晓河：城镇化应该是公共资源、发展资本均衡地配置在大中小城市之间。但过去多年的发展重点放在大城市，每个省保省会，全国保北京、上海、天津，把大量公共资源优先配置在大城市，导致大城市的基础设施、公共服务越来越优质，全国人民都向往大城市，大城市不堪重负，最终不得不用行政手段限制人口向这些城市集聚，这是恶性循环。

　　同时，在现有“以大管小”的城镇管理体系下，大城市利用行政级别和上下级领导关系，往往是调配和掠夺中小城市的资源，财权向上集中，事权向下投放，导致小城镇公共设施、发展资本不足，人口集聚的动力不足。

　　财新记者：如何构建更合理科学的城市布局？

　　马晓河：要想城市布局合理，现有的城镇管理体制必须改革，不应是“以大管小”，而要“以大带小”。要通过改革不断弱化城市行政级别，不要让各级城市在资源配置上有依附和管理关系。

　　其次，在公共资源配置和产业结构分布上，大中小城市应该对接，不应该是各级城市完全竞争，恨不得将所有产业都吸引到自己的城市，而应该选择最适合发展的城市。

　　财新记者：农业转移人口市民化的难点是什么？

　　马晓河：当前农业人口转为城市人口的核心问题，第一是户籍，第二是社会保障制度，第三是公共服务的制度安排。户籍问题不解决，依附于户籍的一切社会保障和公共服务，都受到影响。

　　财新记者：户籍制度改革如何突破？

　　马晓河：户籍制度和社会保障制度改革，应该是渐进式、分层化。城乡二元体制积累的矛盾太深，改革一步到位恐怕会产生动荡。所谓渐进式、分层化，应该是在中小城市优先改革，大城市分阶段改革。中小城市应该先放开，有稳定就业、收入、住房、有意愿的农业转移人口应该注册登记为城镇人口，享受跟城镇人一样的社会保障和公共服务。

　　但北上广深等这样的大城市如果一夜之间放开，城市肯定会爆炸，所以应该先探讨优先具备条件的人进入大城市。如考虑进城年限、就业时间、就业岗位（跟收入有关）、学历等，这是现有条件下无奈的次优选择。

　　财新记者：农业转移人口市民化后享受均等的社会保障和公共服务，所带来的成本谁来承担？

　　马晓河：的确，最大的问题是转移成本谁来承担。下一步，应该按照财权和事权的权限，建立多方科学合理地分担成本的机制。地方政府应该积极承担农业转移人口的进城成本，中央政府也得承担应由中央分担的那部分公共服务。一部分成本要农民自己承担，例如保障性住房的买房成本由农民承担，但建低价房引起的市场差价要由政府承担。

　　财新记者：一个不可回避的问题是如何对待农民的土地。过去几年出现过农民在城镇化过程中失去土地、但又无法真正进入城市的案例。如何看待这个问题？

　　马晓河：在成熟的市场经济国家，政府不经营土地；而中国最大的特点是政府经营土地。在现有财政体制安排下，地方政府往往把经营土地作为最大的财政收入来源。

　　在现行体制下，农民的土地是集体所有，集体土地转为城镇建设用地，必须变性转为国有土地，才能拿到一级市场交易。在这个环节，地方政府是最大的控制方，怎么转、卖给谁、价格多少、利益如何分配，都是地方政府说了算。农民作为土地集体所有者，所有权、交易权、分配权和谈判权都不充分。在第一道手续土地国有化上，农民就吃亏了。

　　土地农转非过程中的价值溢出主要给了地方政府和房地产开发公司，农民只得到非常少的一部分。人为造成的土地市场交易制度门槛，就导致农民失去了土地资本变成进城资本的机会。

　　财新记者：土地制度应如何改革，以提高农民转化为市民的能力？

　　马晓河：第一，应该提高农民土地的征用补偿标准；第二，实行土地交易市场化，土地集体所有制可以不改，但土地交易应该按照市场化原则交易，不应该是低价征收；第三，土地流转应该与农民所享受的社会保障脱钩，享受基本社会保障是农民基本的权益，与土地是否交易无关。现在好多地方政府说“你把土地给我，我给你社会保障”，这是错误的。凡是中华人民共和国国民，无论是市民还是农民，无论有无土地都应享受政府提供的最基本公共服务。

　　此外，应该取消地方政府经营土地的权限，划清地方政府在土地管理和土地经营中的界限。国有土地要交给国有土地经营公司来经营，政府不要参与。

　　集体土地转成建设用地，只要法律批准，农民可以直接带着自己的集体土地进入市场。农民的土地在交易中应该让农民说了算，让市场说了算。土地的产权法律保障，下一步应该细化。

　　财新记者：城镇化是涉及多项制度改革的系统工程，这是否需要顶层设计？

　　马晓河：农业人口城镇化牵涉到户籍、社会保障、公共服务、土地制度等改革，这些都需要总体设计，要有总体规划，提出总目标，然后分阶段实施，并根据不同城市的特点有不同的落实政策。

　　财新记者：从近期部分地方政府出台的推进城镇化措施看，仍然比较强调投资，很多人担心出现投资过热。

　　马晓河：我也担心。现在好多地方政府找不到增长点，一看到提出城镇化战略，就开始征地、搞投资、修马路等，是有可能的。城镇化能拉动内需，但不能操之过急，应该分阶段、渐进式推进，与经济发展阶段相适应，超越经济发展阶段来推进城镇化，恐怕会引起人们担心的投资过热。在目前阶段适度推进城镇化是有好处的，但是不能操之过急，过急过快推进恐怕会带来好多后遗症。

　　财新记者：如何制约地方投资冲动？

　　马晓河：首先要搞好规划，其次要加强监督。考核制度上，不应该以GDP和财政收入作为指标，能否将一个地区的实际城镇化率以及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标，这都是需要考虑设计的。

　　财新记者：部分地方政府提出的城镇化措施，支持组建城镇开发建设投融资平台。地方政府债务是否有加重的风险？

　　马晓河：这种可能是存在的。如果由政府主导，积极地超前推进城镇化，完全有可能抬高地方债务，所以要防止。

　　城镇化是与经济发展相伴的经济现象，地方政府不要人为去操作。由于过去的城乡二元体制，中国城镇化滞后于工业化，现在补课是应该的，但补课一定要强调市场主导、政府鼓励支持。现在国家提出积极推进城镇化，地方政府就急于用行政命令手段向下分配任务指标，搞运动式的推进，这就把城镇化方向搞歪了。