通力合作

   文|大卫 • A • 威尔逊

　　合作是在财政紧缩时期建立高效政府的关键—原因并非仅仅在于它能缩减开支。通过跨境合作、并让所有的利益相关者参与其中，主要的州、地区与地方政府部门事实上正改进其服务模式。

　　无论是公园、图书馆，还是下水道或墓地，地方政府的工作可谓涉及城市生活的各个方面。几百年来，他们一直为人们提供各种各样的服务。一直到现在，在多数情况下，地方政府仍然比私营企业更能适应经济周期的变化。

　　然而今天，在金融危机的冲击下，从得克萨斯州的韦科到新西兰的惠灵顿等城市，都出现了严重的赤字，财政举步维艰。

　　目前的资金危机影响范围极广。以美国为例，房产价值的缩水和长期的失业问题使联邦政府的收入在2007到2008年间减少了18%。与此同时，随着民众对政府援助计划的要求不断提高，2010至2012年国家对地方政府的财政补助预计将减少10%到15%，大大高于2001到2003年互联网泡沫后9%的跌幅。而另一方面，由于一批公务人员接近退休年龄而产生的养老金缺口，使政府支出大幅上涨。

　　而政府公务人员的养老金还只是冰山一角。例如，2010年10月的一篇报道显示，纽约州各级政府部门根本无力支付向退休人员承诺的超过2000亿美元的医疗福利。

　　但这类情况并非是美国所特有的。2012年西班牙的债务负担将是预计收入的115%到170%。威尼斯的政府财政同样捉襟见肘，市议会无奈将极有历史价值的宫殿放售。2010年，德国经济实力最强的北莱茵-威斯特法伦州也是债台高筑。

　　但是，要解决这个将长期存在的问题，变卖资产和大举借债仅仅是治标不治本的权宜之计。例如，2012年美国的财政收入预计仍将停滞不前—而公众对政府核心服务的要求却与日俱增。由于国家政府资金困难，对地方政府的债务危机心有余而力不足。此外，百姓反对税收上涨的呼声日益高涨，各级政府面临空前的困难。他们除了寻求新的服务方式，别无他法。

通力合作

　　可喜的是，他们已开始积极应对。事实上，埃森哲最近展开了一项针对政府如何应对危机的调查，我们发现：全世界越来越多的国家正携手合作，共同应对危机。例如，加州各市通过警务、消防、交通等服务的合并、协作或强化，大大减少了无谓的重复劳动。一些地区的政府机构正扩大合作范围，将服务外包给私营企业，以提高服务效率。

　　跨地区的合作形式多样、规模各异。

　　许多合作形式都切实有效。例如，新西兰各地政府几十年来一直精诚合作，他们合作颁布了一系列法律法规，大大提高了政府服务部门的办事效率，同时有效节约了成本（见补充报道）。

　　但是，埃森哲2010年夏对美国30位政府部门的领导和专家进行了深度访谈，通过对70例个案研究的分析总结，我们发现了新的协作模式。这类协作方式对公共服务内容的大力改造使地方政府的面貌焕然一新。

　　例如，英国的萨福克郡议会计划实现虚拟化管理，将大部分服务外包给私营企业或所谓的社会企业（即以服务社会或环境为主要目标的企业或非营利组织—例如，他们从事环境保护活动、或帮助少数人群争取权益）。这一想法将大大节约成本，使萨福克11亿英磅的预算赤字削减30%。经过这一改造，政府机构从直接提供服务转变成推动服务的开展，这代表了政府服务方式的哲学范式转换。

　 当然，许多人出于政治目的或许无法接受这种改革。事实上，该计划遭到英国工会及许多批评人士的反对，他们警告说，在失业率居高不下的今天，成千上万的政府工作人员将可能面临失业。

　　其实，就算这一模式很成功，它表明无论何种方式的协作都是困难重重—无论是跨地区的服务协调、还是合并或组建新部门提供这类服务、或是将服务外包给社会服务商。

　　工会的反对将产生极大的影响力。在美国和其它发达国家，政府工作人员进行了多年的合约谈判，希望获得医疗保险、养老金等方面的保障。如果跨地区的合作最终建立服务共享机构，使福利大幅缩水，那么该机构将必须与工会合作采取相应的措施。

　　工会不是唯一的阻力。例如，美国的跨地区合作计划也是阻力重重，因为大家习惯了自己的学区和市界，他们反对任何形式的改革。虽然大家对目前的公共服务质量不甚满意，但要说服他们认可新的合作模式仍非易事。

　　但是，建立协作不一定遭到多数选民或惧怕失业的工会组织的反对。相反地，除了节约成本、提高效率等措施外，许多组织通过创新的合作模式，尽力争取股东的支持，从而提高了服务质量、简化了与群众的互动方式，甚至减少了不平等的现象。

　　例如，加州首府萨克拉门托计划成立专门的非营利组织，外包卫生与公众服务项目。它与地方就业培训机构合作，共同为儿童、家庭及求职者提供服务。而2009年，佐治亚州普雷斯顿、威斯顿、韦伯斯特县三县合并后，成立了新的地方政府。结果，有效减少了重复服务，预计将节约超过10万美元的物业税。

新的社会契约

　　这类组织不仅削减了自身成本，还为选民节约了开支。主要的地方政府还认识到，时代和人民都不同了。

　　传统社会契约管理僵化、官僚作风严重，但现在正有所改善。习惯了私营部门提供的方便、负责、透明服务的选民开始希望地方政府能提供同样高质量的服务。跨地区的合作有助于提高工作效率；与非政府部门的专业服务商合作，使政府提高了满足群众需求的能力。

　　而且，他们还能更有效地应对新的、需要更多投入的长期任务，包括气候变化、交通堵塞及空气质量等问题。例如，加州的公私合营企业—硅谷网络公司利用共享资源，开展可再生能源项目（见83页补充报道）。

规避隐患

　　在政府部门的合作过程中，不可避免地会出现各种意想不到的困难。例如，在新的合作中明确各自的作用和职责非常重要。只有具备较强的领导力和结构化流程，分析评价不断扩大的合作机遇，才能获得成功。通过遵循系统的方法、分清轻重缓急，并着手行动，多数合作成果都能得到进一步巩固（见81页图表）。

　　例如，俄勒冈的Metro是直接选举产生的跨地区政府，为波特兰地区25座城市提供服务。Metro的市政主席和审计员通过整个区域选举产生，另6名议员通过地方选举产生，首席运营官则由议会任命。它最初主要负责城市发展、交通、废物处理、及俄勒冈动物园的管理，现在承担了更多环境与文化方面的管理工作。

　　随着服务内容的扩大，Metro努力确保不会成为政府的附属机构。Metro共有1600多名员工，其中包括公园巡逻人员、舞台管理等各责任范围内的专家。此外，地区当局的财政实力—仅18%的业务预算来自物业税；54%来自现时收入（通过固体废物处理等企业活动，创造了49%的费用收入），其余则来自Metro服务用户上缴的消费税—使公众对政府的观念有所改观，他们认为政府当局办事效率高、服务效果好。

　　许多政府只是不了解业务流程的成本、或相比同类组织的成本优势，这是无法建立有效合作的拦路虎，并将成为开发跨区域合作的一大障碍。这也是俄亥俄州在2008年实施全国范围的共享服务模式时，寻求外部帮助进行基准化分析的原因。俄亥俄州公共服务部门的工会也参与了项目的运营设计工作（见反面补充报道）—从而确保了股东这一重要力量的支持。

　　毫无疑问的是，实现跨区域合作并非易事。但是，其必要性日益突出—原因不仅在于全球经济已连续四年出现低迷，居高不下的失业率仍是各级政府服务部门的沉重负担，因此政府迫切需要少花钱多办事。

　　选民越来越精明老到，加上对环境问题的日益关注，使陈旧官僚化的政府组织、及其各级服务部门显得陈腐僵化。通过建立创新的公共服务模式，各级组织可提高办事效率、增加收入来源、并提高项目、产品与服务质量。换句话说，跨地区政府就是好政府。

新西兰：全国性的方案

　　早在1984年，新西兰就开始重新审视国家政府的作用。随后的几十年中，这个太平洋岛国开展了最大刀阔斧的政府改革，并产生了深远影响。

　　为提高政府部门的工作效率和办事效力、增强政府责任，新西兰颁布了一系列法律法规，这不仅大大缩减了司法部门的数量和规模，还有利于增强该国各级议会的合作。

　　2002年颁布的《地方政府法案》要求地方当局就战略规划、服务承包或招标等方面与社区及非政府机构展开合作。该法案还要求成立由议会管理的组织或CCO—地方当局（或受任命方）控制其中至少50%的表决权。CCO需要缴税，还需对地方当局负责，而地方政府也需向社区汇报其参与CCO的情况、以及CCO本身的表现—提供从水利、林业到停车场、物业管理等方面的服务。

　　结果确实令人鼓舞。例如，某地区议会外包了大部分的工作与服务，结果节约了30%至40%的成本。在新西兰内政部最近对该地区议会的调查中—议会数量从1989年的830个减少到目前的86个—七成议会表示，无论是从经济效益还是从合作的结果来看，政府协作的效果非常显著，因此各级议会将继续增强合作。

　　新西兰是一个高度集权化、单一制的小国，实行议会一院制，没有成文宪法。作为政府改革的先驱，新西兰的确拥有独一无二的优势。但是政府改革深得人心，因为新西兰人民、包括工会成员都认为改革是大势所趋。

　　硅谷合资企业：后经济衰退时期的任务平台

　　经济危机使加州的硅谷损失惨重—这块位于旧金山南部的长达30英里的地带吸引了谷歌、苹果、Facebook及雅虎等众多标志性企业。2008到2009年间，硅谷的失业人数达9万人。事实上，该地区的失业率大约为11%，高于美国平均水平。由于加州陷入司法僵局，再加上中国及印度高科技企业的兴起，大大削弱了硅谷作为全球创新中心的地位。

　　保持硅谷的地位就成为非营利性“合资企业—硅谷网络公司”自1993年成立以来最核心的任务。

　　这家公私合营组织由圣何塞市市长及埃森哲加州事务总经理担任联合主席。自经济危机以来，该组织应对地方挑战的协作方法初见成效。

　　最近完成的活动包括教学联盟项目，该项目旨在通过与斯坦福大学及教师资源中心的合作，推动师资、尤其是数学师资的培训，从而促进该地区教育事业的发展。相关的劳动力培养计划使私营企业、地方政府、劳动力资源及社区组织开展合作，以提高求职者的技能。

　　但是，最具创新性的合作则是可再生能源采购计划。据称，该计划为美国最大的多地区合作计划，涵盖地区能源采购协议下关于9大地方政府管辖区域的公交停车场、医疗中心、监狱、警察局等70多项公共服务内容。地方当局希望以此减少采购以及实施可再生能源技术的先期成本。

　　此外，由于偏重地方供应商及技术，地方政府鼓励创建碳中和工作与企业，重新启动硅谷的创新引擎。尽管该地区的专利申请总量呈下降趋势，2006至2008年间关于绿色技术的专利申请却迅猛增长。硅谷在全球绿色专利中所占的份额日益扩大。

　　俄亥俄州共享服务中心：创新的合作伙伴关系

　　与美国各州政府一样，俄亥俄州面临着由税收减少、收入暴跌、费用暴涨，以及大批劳动力接近退休年龄所带来的巨大困难。但是，俄亥俄州采取了创新性的应对措施。

　　俄亥俄州共享服务中心创建于2009年，是美国首家全国性的后台功能共享服务中心。事实上，该中心在提高工作效率、节约成本方面为全球政府部门提供了典范。

　　通过共享应付款管理、发票处理、差旅费报销、供应商维护与管理等原先由各州政府部门单独完成的主要财务工作，俄亥俄州共享服务中心不仅减少了重复劳动，使各部门专注于核心服务功能，还极大地提高了成本效率。

　　结果，俄亥俄州的生产率提高了15%至20%，而差旅费及各项开销的管理成本则减少了2/3，每笔手续费从原来的37美元减少到12美元。该州希望在未来20年中，平均每年削减约2600万美元、或总计5亿美元的费用。

　　鉴于工会的抵制已成为实现跨地区合作的最大障碍（见正文），因此，俄亥俄州共享服务中心获得了全国最大的工会组织俄亥俄州公务员协会的支持，这或许具有非常重要的意义。事实上，劳工领导最终参与了运营设计。自愿从其它政府机构调任到该中心的所有工作人员都清楚地认识到，新的工作环境遵循指标考核体系，他们的工作将被严格加以考核。

　　该共享服务中心设立在某飞行基地旧址，旨在鼓励建立密切的协作关系，推动现有技术和虚拟化IT技术的发展，实现该技术在不同工作地之间的无缝转移。此外，中心还为工作人员提供奖励，培养四大专业技能：即支付款项、差旅和费用、供应商维护及联络中心的管理。员工掌握的专业技能越多，获得的补助也越高。结果，根据工作量、人事变动及其它生产力影响因素的变化，该中心可在内部自由调配劳动力队伍，他们更懂得变通，经验也更为丰富。

　　共享服务中心需要不断扩大，不久后将增加人力资源部门。得益于可扩展的IT平台，俄亥俄州共享服务中心的规模将翻番。但差旅报销与费用上报例外，其机关人员依然是自愿参加。但随着一般事务的标准化优势日益明显，越来越多的机构将可能加以利用。