经济转型与治道变革

　　改革开放30余年来，中国已经发生了翻天覆地的变化。目前，社会矛盾已从私人消费产品短缺转为公共服务产品短缺。这深刻地揭示出，科学发展必须以人的发展为核心，必须实现公平与可持续发展。这对经济发展方式转变与政府转型提出新的要求。实际上，经济发展方式转变，关键在于政府转型。中国经济转型必然与政府治理的深刻变革相辅相成。

　　“增长”还是“发展”？

　　中国经济再保持20-30年的较快增长，是各方面的共识。问题在于，如何实现这个目标？现在看，其出路在于经济发展方式转型，解决好“经济增长”与“经济发展”的关系，果断放弃“GDP增长主义”。

　　——“增长”能否解决全部问题？

　　增长和发展有着不同的内涵。增长更侧重于资源配置的效率，而发展则除了增长，还包括四个要素，即“结构、分配、就业和环境”。以增长代替发展，希望“在增长中解决所有发展的问题”，从现实的情况来看，往往会带来更大的矛盾和问题。

　　过去以“做大总量”为目标的经济增长，调动了各方面的积极性，尤其是政府把相当多的资源集中于经济领域，实现了长达30余年的快速增长。这是一个不可否认的成就。但现实问题是，“增长至上”，“以增长代替发展”，强化了结构失衡、分配失衡、环境破坏等问题。在新阶段，以GDP增长为主的时代是否将逐渐步入历史？

　　——为什么要终结“增长主义”？

　　概括地说，GDP增长主义难以解决以下矛盾和问题。

　　一是无法解决资源环境问题。增长主义对待环境保护的倾向是“先污染、后治理”。从实践看，增长主义的突出特点是：以政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、投资主导型的经济增长方式。二是无法解决公共服务产品短缺的矛盾。增长主义以追求经济增长为核心目标，由此形成激励地方追求增长的财税体制和行政体制。这使得地方政府缺乏提供公共产品的稳定财力和积极性。三是无法解决日益拉大的收入差距。劳动力低成本时代即将过去，而单一的经济增长常常容易使权力和资本勾结，并人为压低劳动者收入。

　　——政府主导的经济要不要改变？

　　以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系，并形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。例如，上级政府确立一个量化的增长目标，层层分解，落实到各地各级官员，使GDP成为官员考核的主要指标。这一机制必然助长权力干预经济。在社会矛盾的处理中，往往倾向于为GDP让路。

　　“国富”还是“民富”？

　　毫无疑问，国富、民富都十分重要。民富国强是我们追求的基本目标。关键是我们如何实现民富国强？

　　—长期实行国富优先带来哪些问题？在私人产品严重短缺、多数社会成员处于贫困的阶段，这十分必要。问题在于，当总体上解决了温饱问题后，公共产品短缺已成为突出矛盾，此时仍然坚持国富优先，就不仅容易造成社会总需求不足，经济缺乏内生动力，而且拉大社会各阶层的收入差距。

　　—坚持民富优先的发展能否实现民富国强？一方面，民富带来民众消费能力的提升，扩大了社会总需求，由此促进经济可持续增长；另一方面，民富有利于解决公平问题，同时创造了发展的动力和活力。中国目前从国富优先转向民富优先，是解决内生增长动力与社会公平的重要途径。

　　—如何着力构建民富优先的体制基础？应该说，有利于国家富强的制度安排未必能自动带来民富。为此，必须加快构建“藏富于民”的体制。第一，应合理控制各级政府财政收入的增长速度，调整财政支出结构；第二，构建社会成员共享国民财富的机制，使国家财富真正惠及全体公民；第三，保护居民财产，奠定财产性收入的体制性基础，尤其是应让农民分享土地增值收益；第四，创造有利于社会成员创业、就业的体制机制。

　　“做蛋糕”还是“分蛋糕”？

　　作为一个发展中的大国，“做大蛋糕”将是中国中长期经济发展的目标。关键在于，如何清楚地判断当前制约“做大蛋糕”的主要因素？如何构建有利于“做大蛋糕”“共享蛋糕”的体制？

　　——是否已进入“分好蛋糕更重要”时代？

　　当前，“做大蛋糕”的约束条件发生了重要变化。30年前，“做大蛋糕”主要问题是要素短缺，尤其是资本短缺。当前，“做大蛋糕”仍然有资本等生产要素的需求。但从现实看，从中长期趋势看，从社会因素对经济发展的影响看，能否“分好蛋糕”已成为“做大蛋糕”的主要约束。这是因为，不“分好蛋糕”，不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕，而且将导致“做大蛋糕”的动力不足。从这个意义上说， “做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同样重要。我的看法是，中国已进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。

　　——如何估计“分好蛋糕”对经济转型的影响？

　　当前，“分蛋糕”中存在的问题，直接制约了发展方式转变：一方面收入差距的扩大，抑制了有效需求；另一方面，“分蛋糕”的某些不公平，影响进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能持续地“做大蛋糕”。

　　——如何建立、完善“分好蛋糕”的体制机制？

　　应当说，当前在“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的体制机制上有很多矛盾和问题。当前需要尽快建立和完善“分好蛋糕”的体制机制，包括行政体制、财税体制、社会福利体制等。其中，关键取决于“十二五”时期能够有效地调整国民收入分配结构，能否实质性地推进收入分配制度改革。

　　国有资本：“盈利性”还是“公益性”？

　　“国进民退”成为当前各方面关注的焦点问题。我认为，只要目标明确，应当“国进”与“民进”并举。这个问题的本质在于，国有资本往哪儿进？这就需要深入探讨在市场主体形成和公共产品短缺的两大特定背景下，国有资本的盈利性与公益性的关系是什么。

　　——当前国有资本的形成和新的定位是什么？

　　第一，在国有资本的形成上，过去主要依靠做大做强国有企业；在市场经济条件下，国有企业仍有着特定作用，但要更多地依靠社会力量和经济活动，并使其逐步成为国有资本形成和扩大的重要来源。第二，在新阶段国有资本的定位上，国有资本应当更多地配置到公共领域，而不是私人领域。

　　——国有资本如何平衡盈利性和公益性？

　　一方面，由于市场主体已基本形成，国有资本不应当也没有必要大量配置在市场领域，与民争利；另一方面，由于公共产品短缺，国有资本应当强化其公益性。在我看来，国有企业要把盈利性建立在公益性之上，促进国民福祉的最大化。

　　就是说，国有资本可以通过股份制配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在此前提下，实现保值增值。

　　——如何有步骤推进国有企业改革？第一，坚持公平竞争原则，加快破除行政垄断，允许、鼓励中小企业进入相关领域；第二，加大国有资本在公共领域中的投入。以住房为例，加强廉租房、保障性住房的供给；以能源为例，加强能源安全建设；在自然垄断行业（水、电、气、医等），以保障基本公共服务供给为主；第三，建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制，为公共财政奠定基础，有利于加快中国基本公共服务的均等化。

　　由此可见，只有转变政府发展理念，才可能推进以发展方式转变为主线的政府转型。例如：第一，解决资源环境约束的突出矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；第二，建立公共服务体制，关键在于强化政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用；第三，解决收入分配差距拉大的突出矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；第四，解决公共治理的突出矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。

　　未来，中国推进以发展方式转变为主线的政府转型，应按照社会发展阶段的客观需求，以更大的魄力，解放思想，实事求是，推进以公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革。

　　迟福林为中国（海南）改革发展研究院院长