新型城市化十大建言

　　2010年9月底，中国发展研究基金会在北京发布了《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》研究报告。该报告以促进人的发展为核心，提出了中国推进新型城市化的战略目标和政策建议。

　　该研究报告由中国发展研究基金会组织十余位国内知名学者，历时一年半时间撰写而成。国家发展和改革委员会秘书长杨伟民、中国社会科学院人口与劳动研究所所长蔡担任主报告的主笔。

　　报告认为，改革开放以来，中国的城市化以人类历史上从未有过的规模快速发展，有力地推动了经济与社会的快速发展，但同时也面临着“半城市化”特征突出、城市形态和布局不均衡、资源和环境约束等严峻挑战。

　　该报告提出了中国新型城市化的战略目标：从“十二五”时期开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使中国的城市化率在2030年达到65%。这意味着要以平均每年2000万人的速度，到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使其享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。

　　本刊现摘发该研究报告的政策建议部分，以资决策，以飨读者。

　　——编者

　　一、把农民工市民化作为推进城市化的主要任务

　　从“十二五”时期开始，用近二十年时间，实现中国农民工从进城到落户，并与城市原有居民享受同等公共服务的过渡。

　　建议中央政府组织编制推进农民工市民化的一揽子计划，由国务院批准实施，并定期进行中期评估和修改。建议发行专项国债，或从国有企业上交利润中抽取一定比例，支持各地城市把农民工市民化。

　　目标是，从目前到2020年，用十年时间，解决两亿农民工的市民化问题。第一步可先把具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员转为市民。对现在已在城里的农民工、未来十年中新进城的农民工，应逐步解决其市民身份和待遇问题。第二步，到2030年，再解决两亿农民工及其家属的市民化问题。

　　农民工市民化，不宜统一放开所有地区、所有城市的户籍，应该坚持农民工自愿参加的原则，实行“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的方针。

　　中西部地区的中小城市和小城镇，可很快完全放开户籍限制，农民工享受城市居民的所有待遇；东部地区的中小城市和小城镇，原则上也可完全放开户籍限制；大城市和特大城市，要根据本地综合承载能力逐步放宽落户条件。

　　对不愿意在就业地落户的农民工，可继续在城乡之间双向流动，但应保障农民工的权益，做好劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、医疗服务、居住等工作。建议修订《土地承包法》关于“农民举家迁入设区以上的城市就要收回其土地承包权”的条款，可考虑保留一定时期（如3〜5年）的农地承包权。

　　建立“人地”挂钩机制：根据各城市吸纳农民工人口定居的数量，每年增加一部分用地指标，用于解决农民工市民化后的用地问题。用地指标应根据吸纳人口的规模决定，吸纳多的多给，吸纳少的少给，不吸纳的不给。城市建设用地的增加要与农村人口转为城市人口的规模挂钩，一个地区建设用地的增加要与吸纳外来人口的规模挂钩。

　　建立“人钱”挂钩机制：中央财政和省级财政建立农民工市民化转移支付机制，根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助，主要用于支持政府更多面向农民工及其家庭成员提供社会保障，建设医疗设施、义务教育和职业教育设施，建设廉租住房，加强市政设施的扩容改造等。

　　二、调整城市化空间布局，把城市群作为主体形态

　　根据人多地少的基本国情，中国必须走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路。因此在城市化发展的指导思想和工作方针上，要明确把城市群这种既可以防止城市功能过于集中带来“城市病”，又可以集约利用土地的城市化形态作为中国城市化的主体形态。

　　小城镇不应该成为未来城市化的主体形态。废除“重点发展小城镇”这种不符合城市化规律的方针。建议中央政府把“城镇化战略”改为“城市化战略”，在党和国家的政策性文件中，恢复使用“城市化”概念，不再使用“城镇化”概念。

　　应在充分考虑资源环境承载能力的前提下，发展好现有的小城市、县城和有潜力的小城镇，形成“点”，而不是形成“片”。这类城市和小城镇，应当强化独特的主体功能，不要毫无重点地追求形成综合性的城市。

　　实施城市群内“同城化”工程。推进形成整体性城市网络，城市群内各城市应做到功能分工清晰、产业定位互有补充、基础设施网络连接、人员往来便捷通畅。适度疏解城市群中超大型城市的城市功能，增强城市群内中小城市功能，提高综合承载能力。

　　编制统一的城市化发展规划，统筹规划各城市的功能定位和产业定位，统筹规划公共服务、居民点、生态系统格局，保护好城市之间的绿色开敞空间。加强城市群内部各城市之间的交通、能源、通信、环保、防灾等基础设施的统一布局和共建共享，提高一体化、网络化、均质化水平。

　　与此同时，在城市化空间布局上，应以“两横三纵”为主体。综合考虑资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力以及历史、民族、国防等因素，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，并以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线中20个城市化地区为主要依托。

　　这20个主要的城市化地区包括：环渤海、长江三角洲、珠江三角洲三个“特大城市群”；哈长地区、闽东南地区、江淮地区、中原地区、长江中游地区、关中平原地区、成渝地区、北部湾地区等八个“大城市群”；同时还有冀中南、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、藏中南、兰州—西宁、宁夏沿黄和天山北坡地区等九个地区。同时应加强边境地区口岸城市建设。

　　三、改革城市设置模式，重新划定城市规模标准

　　2007年通过的《城乡规划法》缺乏对城市规模等级标准的规定，使许多政策制定缺乏基准。应重新明确城市规模等级，建议根据中国人口众多的实际情况，将城市分为六个等级：即超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市，以及小城镇。

　　在城市规模等级基础上，按照一定地域空间的人口密度，设立城市化地区分类。但应明确，城市化地区只有统计意义和规划意义，没有行政意义，不是一级政府。城市化地区内，可根据各行政单元意愿，各城市可以联合编制基础设施的统一规划。

　　在一个城市化地区，可设置规划委员会，由民间选举和区域内各行政单元的政府代表组成，主要负责城市化地区跨行政区的空间规划的编制、审定和评估以及涉及若干行政区的重大项目的环境影响评价和审定等。

　　与此同时，应简化行政层级，改革建制市设置模式。可考虑将目前的中央、省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）、镇（乡）五级行政体制改为中央、省、市县三级行政体制。地级市不再直接管理县和县级市，实行省直管县体制。

　　取消达到一定标准就改变行政区划名称和管辖范围的做法，原则上不再进行全地域的“地改市”、“县改市”、“县改区”、“乡改镇”。改革“大市”管“小市”的体制，县城或建制镇建成区人口规模达到20万人口的城市最低标准后，应经一定法定程序将其建成区部分改为建制市。

　　对小城镇，应实行分类指导的方针。目前一些建制镇的人口规模已经远远超过了设市人口标准，甚至超过过去大城市的人口标准，应该尽快改变其行政设置，实行“镇”改为“市”。而另一些乡镇，可设为县市政府的派出机构，不再作为一级政府。

　　四、应明显提高城镇建成区的人口密度

　　未来20年，应把大幅度提高人口密度作为推进城市化和城市发展的重要任务，使人口城市化与土地城市化的增长速度保持合理的比例。国家有关部门应根据不同规模城市的实际，制定约束性的指标，显著提高全国城市建成区的人口密度。

　　人口在200万以上的城市，人口密度应提高到每平方公里1.5万人左右，50万—200万人口的城市，应提高到每平方公里1.2万人左右；人口50万以下的城市，应提至每平方公里1万人左右。

　　设定城市开发边界和开发强度指标，根据资源环境承载能力，对城市经济总量、人口规模、产业结构、汽车总量等加以管理，并作为约束性的指标，分解落实到各主要的城市化地区，并与资源环境承载能力指标相互配合使用。

　　近年来县城和建制镇人口密度不升反降。今后，县城和建制镇应努力提高建成区人口密度，至少应做到人口密度不再下降。

　　同时应限制城市盲目扩张，限制城市对周边农村地区和生态地区的侵占，限制在城市边界以外地区的土地开发、工业开发和房地产开发。

　　五、完善城市公共服务体系

　　要合理确定各级政府间公共服务的事权。中央政府应当负责制定公共服务的范围、内容、标准、规则、法律以及部分领域的规划。在此基础上，中央政府应当负责全体社会成员无差别享有的、不能市场化的，体现社会公平的最基本公共服务。

　　若保持目前中央财政占国家财政收入的比重不变，义务教育、社会保障、基本医疗等基本公共服务应调整为由中央政府负全责。省级政府负责公共性相对差一些的公共服务，包括高中阶段教育和高等教育中政府负担的部分、社会救助、促进就业、区域性的防灾减灾、社会治安、公共文化等。

　　城市政府应当负责受益对象十分明确的、保障城市运营和功能所必需的市政公用事业的供给，例如城市道路和桥梁、公共交通、城市污水和垃圾处理、城市公园和绿地、城市水源地保护、廉租房和公租房等。

　　推动城市公共服务供给模式改革，实现供给方式多样化。如，可采取政府直接供给、特许经营供给、市场供给等多种方式。鼓励包括境外资本在内的各类社会资本，以合资、合作或委托经营等方式参与提供城市公共服务。

　　要把解决好弱势群体公共服务问题作为城市政府的重要工作，并在投入上、政策上不断加大力度。应把落户农民工纳入住房保障体系。应通过扩大城市居住用地供给、降低土地价格、开征房地产税等，从总体上降低城市商品房价格。大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系或援助范围，把符合条件的农民工纳入廉租房援助范围。

　　各地可探索由集体经济组织利用农村建设用地建设农民工公寓，定向租赁给落户农民工和其他外地落户人口的做法。对于购买城市经济适用房、限价房的落户农民工，政府可对商业银行实行补偿，降低落户农民工购房首付款比例，延长还款期，并给予契税和利率优惠。

　　六、实行积极的就业政策

　　应把促进就业放在经济社会发展目标的优先位置，实行积极的就业政策，并将这一政策延伸到农民工群体，加强对农民工的就业服务。

　　借鉴国际上通行的就业/失业界定标准，完善就业调查和统计制度，并将就业/失业列入地方政府绩效考核的体系，并赋予较高的权重。

　　对于城市人力资本薄弱的国企下岗职工，应更加侧重于提高其就业能力。对大学生就业群体，给予适度的社会保护和积极实习培训、中介等公共就业服务。

　　采取措施，让中、西部地区吸纳更多农村人口进入城市就业。随着东部地区经济结构调整和转型，劳动密集型的制造业和低端服务业将渐次向中、西部地区转移。中西部地区目前还存在过度追求重工业化、偏离劳动密集型比较优势的倾向，应该及时调整政策，迎接东部地区的产业转移。但是，在产业转移过程中，需要加强环境保护和资源的节约利用，保护劳动者权益。

　　中国在2015年左右劳动力供给将达到高峰，此后开始逐步小幅下降，“人口红利期”将转入“人口负债期”，未来养老负担将大大加重，迫切需要未雨绸缪，建立覆盖全民的基础养老金制度，完善城乡养老保障体系。有条件的地区可以进一步放宽计划生育政策，延缓“人口负债期”的到来。

　　七、走可持续的绿色城市化之路

　　面对日趋严峻的资源与环境约束，必须充分汲取其他国家在城市化过程中的教训，着力加快发展方式转变与经济结构调整，使城市化发展更紧凑、更集约，走资源节约、环境友好、适宜人居的城市化道路。

　　推进城市化要紧密结合主体功能区规划要求，根据不同区域的资源环境承载能力，实行针对性更强的开发方式。对城市中的产业以及功能区，要合理布局，加强城际之间、城乡之间的分工协作，创造宜居的、共享的城市环境。

　　应理顺资源和能源领域的价格和税收机制，充分发挥价格和税收在节约资源保护环境中的杠杆作用。通过明确产权和贯彻实施“使用者付费”、“污染者付费”原则，将经济生产和生活中的外部成本内部化。

　　充分发挥科技领先的作用，推广交通节能和建筑节能，大力发展公共交通，尤其是城市和城际轨道交通。加强环境评估与社会监督，不断完善对公共与民营部门的环境考评机制。在事前、事中和事后的各个环节上，加强全社会对企业投资、生产过程、公用事业建设及政策执行的监督。

　　八、多渠道筹措城市基础设施和公共服务的资金

　　未来10年，城市基础设施和公共服务的建设投资将大幅增长，而目前的融资模式不仅总量上难以满足需求，而且也存在较高的金融风险及其他弊端，迫切需要转变。

　　首先，对“使用者付费”的服务可以采取梯度式加价的收费方式，少使用者付低费，多使用者付高费，以减轻贫困人群的负担。

　　第二，允许发行城市建设债券，以缓解地方融资平台的筹资压力。对中小城市可以发行“中小城市集合市政债”。

　　第三，公共部门与私人部门建立伙伴关系，以提供公共服务。通过采购形式与中标单位签订特许合同，由中标单位负责筹资、建设、经营。政府给予私人部门长期的特许经营权和收益权，加快基础设施建设和有效运营。

　　第四，强化项目融资，即以项目公司的现金流量和收益作为还款来源，以项目的资产或权益作抵（质）押，用以取得一种无追索权或有限追索权的贷款。

　　第五，稳妥推出资产证券化。资产证券化特别适用于解决有稳定现金流的基础设施的扩大融资问题，在中国应有较大的发展空间。

　　第六，加快税收体制改革，尽快开征房地产税和环境税，并以此为基础健全城市税体系，解决城市建设资金过度依赖“土地财政”的问题。

　　九、促进城市治理民主化

　　完善有关的法律规定，保障公民能有效行使在城市治理中的知情权、参与权和监督权。实行城市人大代表的直选，推行参与式公共预算，在政府组织、社区组织、经济组织、社会中介组织、居民之间建立一种民主协商对话机制。社会公共事务应尽可能对社会公开，在网上公布，并且建立询问、听证和监督机制。

　　要坚持政府指导与社会参与相结合，建立与市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。加强社区组织和队伍建设，提高社区工作的专业化水平，扩充社区管理职能，形成社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制。

　　探索农民工有序参与城市民主化治理、表达自身利益的切实机制和渠道并逐步制度化，保证农民工参与基层民主选举、民主议事和民主监督，参与城市人大代表直选的权利。在农民工集中居住的社区，建立“民意调查”和“居民议事会”等制度，在市民听证会等公众参与城市治理的形式，也应该积极吸纳农民工加入。

　　放宽对社会组织的准入限制，大力发展社会组织，更好地发挥社会组织在反映诉求、规范行为、协调利益和服务社会等方面的作用。

　　十、加强对城市化和城市发展的领导

　　建议中共中央召开一次全会，专题研究城市化发展总体思路，对中国城市化发展中的若干重大问题作出决断、决定，统一思想、形成共识、统一步调。

　　这些重大问题包括：农民工市民化、城市化空间布局、城市化的主体形态、城市基础设施和公共服务体系建设、住房制度和房地产发展、城市建设资金来源以及农民工市民化后承包地和宅基地处置等。

　　同时，《中国发展报告》课题组建议，每年以中共中央名义召开中央城市工作会议，统筹研究城市化发展中的新问题，制定城市化发展的大政方针和政策，部署农民工市民化、城市群发展、城市产业、城市住房、城市基础设施和公共服务建设等方面的工作。